Pendahuluan
Tulisan ini hendak mengangkat isu tentang kebijakan publik dalam kerangka institusionalisme dengan melakukan literature review terhadap tiga buah buku yang relevan, yaitu: Analisis Kebijakan Publik; Konsep dan Aplikasi Analisis Proses Kebijakan Publik oleh DR. Joko Widodo, MS, Evaluasi Kebijakan Publik oleh Riant Nugroho D. Institusionalisme sendiri adalah salah satu cara pandang dalam ilmu politik yang menggunakan pendekatan terhadap institusi-institusi atau lembaga dalam negara.
Kebijakan publik merupakan ilmu yang relatif baru karena baru berkembang pesat di Amerika Utara dan Eropa setelah perang dunia kedua. Ilmu ini sesungguhnya merupakan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan dan sinisme terhadap ilmu politik oleh karena ilmu politik dipandang tidak aplikabel, tidak praktis dan lebih bersifat analitis teoritis belaka. Sebagai bagian khusus dari ilmu politik dan mempuyai korelasi yang cukup kuat dengan ilmu hukum, ilmu pemerintahan, ilmu administrasi publik, ilmu manajemen, ilmu ekonomi-politik dan ilmu-ilmu lainnya. Maka, ilmu kebijakan publik ini membekali diri dalam kerangka proses dan upaya menyediakan solusi sosial yang timbul dalam masyarakat.
Ada berbagai macam definisi tentang kebijakan publik[1]. Salah satu definisi mengenai kebijakan publik diberikan oleh Chandler dan Plano (1988) yaitu: pemanfaatan yang strategis terhadap sumberdaya-sumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-masalah publik atau pemerintah. Selanjutnya dikatakan bahwa kebijakan publik merupakan suatu bentuk intervensi yang dilakukan secara terus-menerus oleh pemerintah demi kepentingan kelompok yang kurang beruntung dalam masyarakat agar mereka dapat hidup dan ikut berpartisipasi dalam pembangunan secara luas.
Thomas R. Dye (1981) memberikan pengertian dasar mengenai kebijakan publik sebagai apa yang tidak dilakukan maupun yang dilakukan oleh pemerintah. Selanjutnya, pengertian tersebut dikembangkan dan diperbarui oleh ilmuwan-ilmuwan yang berkecimpung di ilmu kebijakan publik sebagai penyempurnaan karena arti itu jika diterapkan, maka ruang lingkup studi ini menjadi sangat luas, di samping kajiannya yang hanya terfokus pada negara sebagai pokok kajian.
Sedangkan David Easton (1969) memberikan pengertian kebijakan publik sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat. Sehingga cukup pemerintah yang dapat melakukan suatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.
Literature Review
Buku pertama yang penulis review adalah Analisis Kebijakan Publik, Konsep dan Aplikasi Analisis Proses Kebijakan Publik yang ditulis oleh DR. Joko Widodo, M.S. Uraian dalam buku ini dibuka dengan gambaran situasi pasca reformasi, dimana pemerintah saat ini sedang mengupayakan otonomi daerah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah. Selanjutnya otonomi daerah menjadi dasar pijakan penulis untuk memulai uraian analisis kebijakan publik.
Untuk menghadapi situasi yang ada sekarang ini, penulis menuntut ditingkatkannya profesionalisme mesin birokrasi.
Pemerintahan pada dasarnya adalah pelayanan kepada masyarakat. Ia tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat serta menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat untuk mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai tujuan bersama. (hal 32)
Hal ini sesuai dengan konsep Max Webber dimana dalam pandangan Weberian, birokrasi diciptakan untuk melayani dan profesional. Sesuai dengan pandangan ini, kinerja birokrasi harus bisa dipertanggungjawabkan kepada khalayak umum, sebab government organizations are created by the public, for the public and need to be accountable to it. Sebuah birokrasi harus akuntabel, terbuka dan transparan.
Seiring dengan perkembangan masyarakat dewasa ini, tantangan yang dihadapi organisasi pemerintahan juga berubah, oleh karena itu, aparatur pemerintah juga perlu meningkatkan kompetensi diri mereka guna menghadapi tantangan tersebut. Kompetensi tersebut setidaknya mencakup beberapa virtues yakni pengetahuan, kecakapan/kapabilitas, keterampilan, keahlian, sikap dan perilaku untuk menjalankan tugas pokok dan fungsi serta tanggung jawab yang diamanatkan khalayak umum kepada mereka.
Dalam mengkritisi suatu kebijakan, terdapat dua pendekatan yaitu: (1) Analisis proses kebijakan (analysis of policy process), dimana dalam pendekatan ini, analisis dilakukan atas proses perumusan, penentuan agenda, pengambilan keputusan, adopsi, implementasi dan evaluasi dalam proses kebijakan. Jika dilihat dari item analisisnya, pendekatan ini lebih melihat kandungan (content) sebuah proses kebijakan. (2) Analisis dalam dan untuk proses kebijakan (analysis in and for policy process), dimana dalam pendekatan ini, analisis dilakukan atas teknik analisis, riset, advokasi dalam sebuah proses kebijakan. Nampaknya, pendekatan ini cenderung melihat prosedur proses kebijakan. Hasil analisis kebijakan adalah informasi yang relevan bagi pihak-pihak yang akan melaksanakan kebijakan. Analisis bisa dilakukan pada semua tahap proses kebijakan. Pada tahap agenda setting, analisis dilakukan untuk mengidentifikasi masalah publik dan memobilisasi dukungan agar masalah publik tersebut menjadi kebijakan publik. Hasil analisis tahap ini adalah daftar masalah publik yang menjadi agenda pemerintah. Analisis pada tahap selanjutnya dilakukan untuk menemukan alternatif kebijakan publik dengan menentukan tujuan, sasaran, program dan kegiatan. Hasil analisis tahap ini adalah pernyataan kebijakan (policy statement) yang biasanya berupa peraturan perundangan. Analisis pada tahap selanjutnya mencakup interpretasi dan sosialisasi kebijakan, merencanakan serta menyusun kegiatan implementasi kebijakan. Hasil analisis pada tahap ini adalah aksi kebijakan (policy action). Analisis berikutnya adalah evaluasi implementasi kebijakan dengan memperhatikan tingkat kinerja dan dampak sebuah implementasi kebijakan. Hasil analisisnya berupa informasi kinerja yang akan menjadi dasar tindakan apakah kebijakan tersebut akan diteruskan atau sebaliknya.
Kegagalan sebuah kebijakan publik disebabkan oleh beberapa kesalahan antara lain kesalahan dalam perumusan masalah publik menjadi masalah kebijakan, kesalahan dalam formulasi alternatif kebijakan, kesalahan dalam implementasi atau kesalahan dalam evaluasi kebijakan. Oleh karena itu analisis kebijakan dalam tiap tahap merupakan satu hal yang krusial untuk mencegah kegagalan sebuah kebijakan.
Berdasarkan uraian diatas, maka dapat disimpulkan bahwa penulis menggunakan pendekatan institusionalisme tradisional dalam membahas isu kebijakan publik. Pendekatan institusionalisme tradisional lebih melihat kehidupan politik suatu negara dari sudut pandang kelembagaan. Sedangkan proses-proses yang terjadi di dalamnya bukan menjadi fokus utama. Pendekatan ini mengesampingkan teori, melihat fakta sebagai sesuatu hal yang diterima secara benar, dan menyebar seperti common sense di dalam ilmu politik. Metodologi yang digunakan yaitu pengamatan untuk mendeskripsikan dan memahami dunia politik di sekitarnya dalam pengertian non-abstrak (nyata). Kelemahan dari pendekatan ini adalah keterbatasan cakupan (scope) dan metode yang dipergunakan. Pendekatan ini menekankan pada institusi pemerintah. Fokusnya berkisar pada aturan formal dan organisasi daripada kebiasaan informal, serta berkisar pada struktur formal government.
Buku kedua adalah Analisis Kebijakan yang ditulis oleh Rian Nugroho. Di buku ini, penulis memberikan ‘jembatan’ untuk membangun Indonesia menjadi negara dengan kebijakan-kebijakan publik yang unggul. Aliran pemikiran dalam bidang kebijakan publik dipaparkan dengan tajam dan dengan kemampuan untuk menangkap esensi dari berbagai pendekatan dengan cukup jernih. Penulis memaparkannya dalam 12 bab berdasarkan perbandingan Analisis Kebijakan versi Dunn sampai Jenkins Smith dengan Analisis Kebijakan sebagai Praktik.
Kebijakan yang dirancang untuk publik, tidak bisa diceraikan dari unsur pengaruh kekuasaan. Dalam sejarahnya, kebijakan publik adalah ‘domain’ yang dikuasai para ahli. Tepatnya, para ahli yang berkompeten sebagai teknokrat atau birokrat dan dipahami sebagai agen sosial yang merancang kebijaksanaan berdasarkan pengetahuan dan keterampilan yang mereka miliki. Di sisi lain, konsekuensinya adalah keharusan untuk secara sadar selalu mempertanyakan kepentingan macam apa yang mempengaruhi kebijakan publik. Siapa yang diuntungkan dan siapa yang dirugikan.
Keunggulan negara bangsa ditentukan seberapa unggul kebijakan-kebijakan publiknya. Kesulitan negara Indonesia menjadi negara yang unggul dalam persaingan global adalah karena negara ini tidak mempunyai cukup kebijakan-kebijakan publik yang unggul. Kebijakan publik yang dikembangkan justru menorpedo kebijakan publik. Pelaku atau aktor analisis kebijakan tidak selalu seorang profesional analis kebijakan. Menurut penulis, bisa saja tukang bisik atau politisi inner circle atau bahkan si penguasa politik itu sendiri. Yang juga menarik dalam buku ini adalah panduan bagi analis kebijakan soal pembobotan akuntabilitasnya. Publik tidak hanya jadi obyek kebijakan, namun juga subyek yang ikut menentukan kebijakan tidak sekadar arah kebijakan.
Berbeda dengan pendekatan yang digunakan dalam buku pertama, buku ini menggunakan pendekatan new institusionalisme. Perbedaan yang terjadi adalah mulai bergesernya fokus kajian tentang konsepsi institusi. Berubahnya fokus kajian dalam menjelaskan institusi menjadi ciri yang mendasar yang membedakannya dengan pendekatan tradisional institusional. Dalam hal ini, perubahan fokus kajian dari fokus pada organisasi menjadi berfokus pada aturan-aturan (From a focus on organization to a focus on rules). Selain itu, kajian tidak hanya terfokus pada studi tentang konstitusi & praktek politik formal, namun juga mulai memasukkan jaringan organisasi informal
Institusionalisme sendiri mempunyai beberapa metode, yaitu [2]: Deskriptif – Induktif. Menggunakan teknik sejarawan dengan mengeksplorasi even, waktu, orang dan institusi tertentu yang terjadi di masa lalu untuk menjelaskan fenomena kontemporer. Penekanannya adalah pada eksplanasi dan pemahaman terhadap suatu fenomena, bukan untuk memformulasikan hukum/sistematikan tertentu. Pendekatan ini juga menggunakan metode induktif karena menggunakan acuan dari suatu observasi yang berulang. Kuncinya adalah bahwa studi mengenai institusi politik memperlihatkan ketertarikan untuk menjadikan fakta yang ada menyuarakan kebenarannya sendiri (the facts speak for themselves).
Formal – Legal. Legal: institutionalisme berkaitan erat dengan studi tentang hukum publik, khususnya struktur konstitusi. Formal: institutionalisme berkaitan erat dengan studi mengenai organisasi pemerintahan formal. Historis – Komparatif : Institutionalisme mempelajari lembaga-lembaga pemerintahan di berbagai negara untuk memperoleh perbandingan
Namun sebagai sebuah pendekatan, institusionalisme bukanlah sesuatu yang sempurna[3]. Institusionalisme bersifat state centered sehingga mengesampingkan keberadaan masyarakat. Selain itu, penekanan pada analisis hukum dan lembaga negara tidak dapat menjelaskan kebijakan politik karena tidak mencakup semua variabel yang relevan. Sifat institusionalisme yang deskriptif pun dipandang tidak akan mampu untuk menyelesaikan sebuah problem.
Dengan masih adanya berbagai kekurangan diatas, maka lahirlah konsep new institusionalisme dimana pendekatan ini mempertemukan antara sejarah & teori organisasi untuk mempelajari institusi politik dan tidak hanya terfokus pada studi tentang konstitusi dan praktek politik formal, namun juga mulai memasukan jaringan organisasi informal.
Kesimpulan
Dengan memperhatikan uraian diatas maka penulis memutuskan pendekatan new institusionalisme sebagai standing point. Memfokuskan kajian dengan pendekatan ini akan menghasilkan sesuatu yang lebih tajam dan terarah dalam bingkai institusi/lembaga negara. Misalnya saja dalam studi tentang bentuk negara,lembaga-lembaga negara (eksekutif, legislatif dan yudikatif) dan tipologi partai partai politik. New institusionalisme menyediakan pemetaan yang lebih luas dalam variasi pendekatan politik.
Daftar Pustaka
Analisis Kebijakan. Nugroho, Rian. 2006. PT Elex Media Komputindo: Jakarta.
Kebijakan Publik yang Membumi. Drs. Hessel Nogi S. Tangkilisan, Msi. 2003.
Lukman Offset & YPAPI: Yogyakarta
Artikel: Institutionalism. Vivien Lowndes dalam Theory and Methods in Political Science
Materi Perkuliahan Metodologi Ilmu Politik Jurusan Ilmu Pemerintahan UGM
Duren dengan Rasa Melon 